Appelbegrænsning i skattesager – er det en mulig vej?

authorimage
BLOGS
Af: Henriette Kinnunen
11. maj 2016

Skatteretssager er kendetegnet ved, at det gennemsnitligt kun er ca. 15 % af sagerne ved Højesteret, der bliver vundet af skatteyderne. Dette var en medvirkende årsag til, at selskabet Paranova – som jeg har omtalt i tidligere blogindlæg: ”Paranova tabte – hvem bliver den næste” - opgav at føre en sag ved Landsretten, som de ellers havde vundet i Landsskatteretten. ”Statistikken siger jo, at vi vil tabe”, lød det fra selskabet, som derudover var udfordret af, at det ikke kunne få dækket sine sagsomkostninger ved Landsretten. Heller ikke hvis selskabet fik medhold.

Paranova følte sig derfor nødsaget til at indgå forlig med Skatteministeriet, selvom Landsskatteretten allerede havde talt: Størstedelen af SKATs krav var underkendt. Retssikkerhedsmæssigt er sagens udfald katastrofal og vækker minder om Davids kamp mod Goliath. SKAT med de stærkere muskler og en utømmelig pengetank i ryggen til retssagens omkostninger, vil altid kunne bruge disse magtinstrumenter til at tryne sine svagere modstandere.

Derfor er det positivt og af stor retssikkerhedsmæssig betydning, at skatteminister Karsten Lauritzen (V) den 3. maj 2016 præsenterede den såkaldte ”Retssikkerhedspakke II”, hvormed der genindføres fuld omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde i skattesager. Med forslaget, som har bred politisk opbakning, vil selskaber og fonde fremover – og i lighed med hvad der gælder for personer – kunne få dækket deres udgifter til sagkyndig bistand i skattesager med 100 pct., hvis de enten får fuldt medhold eller medhold i overvejende grad. Er deres medholdsgrad mindre, får de dækket sagsomkostningerne med 50 pct.

At der alligevel er malurt i bægeret skyldes således ikke forslagets indhold, men derimod at samtlige af Folketingets partier sad advarsler og opfordringer overhøring så længe, at deres forslag om at genindføre omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde i skattesager først kom på et tidspunkt, hvor løbet allerede var kørt for selskaber som Paranova og andre i tilsvarende situation. De vægtede hensynet til statens økonomi højere end hensynet til selskaber og fondes retssikkerhed.

Er SKATs medholdsfrekvens et sygdomstegn?

Skatteydernes statistisk set lave medholdsfrekvens har givet anledning til en vis retssikkerhedsmæssig bekymring. For skyldes det, at skatteyderne bliver kørt mentalt trætte undervejs og opgiver at følge en opslidende skattesag til dørs, fordi de allerede fra start af har oddsene imod sig? Eller er den lave medholdsfrekvens udtryk for det enkle forhold, at SKAT, Skatteministeriet og Kammeradvokaten i forening er dygtige til at vælge og føre de rigtige sager ved domstolene, mens det modsatte er tilfældet for skatteyderne?

Noget tyder på, at i hvert fald domstolene mener, at det er skatteyderne, den er gal med, fordi de enten vælger at føre de forkerte sager ved domstolene eller ikke fører dem godt nok. Som svar på en undersøgelse foretaget af Lida Hulgaard, advokat og tidligere formand for Skatterådet, der viste at skatteyderne kun får helt eller delvist medhold i omkring 15 % af sagerne ved Højesteret, og at der sågar er Højesteretsdommere, der - trods deltagelse i mere end 384 skattesager - aldrig nogensinde har givet en skatteyder medhold, udtalte forhenværende Højesteretspræsident, Børge Dahl, således:

Vi skal afgøre den enkelte sag efter loven, og det er det, vi gør.

Ergo, domstolene er – efter den tidligere højesteretspræsidents eget udsagn – ufejlbarlige i skattesager, hvilket dog ikke stemmer 100 pct. overens med de konklusioner, som professor Jan Pedersen fra Århus Universitet når frem til i Ugeskrift for Retsvæsen, U.2014B.251. Her fremhæver han netop nogle ”overraskende” afgørelser blandt de af Højesterets domme, hvor skatteydernes påstande og anbringender er blevet underkendt. Og det er, som han formulerer sig:

påfaldende, så ofte foreliggende faktisk og retlig tvivl er faldet ud til Skatteministeriets fordel”.

Domstolene kan naturligvis have ret i, at de blot fortolker loven og aldrig begår fejl i skattesager, men – som ovennævnte artikel fra professor Jan Pedersen indikerer – så tilsiger såvel sandsynligheden som logikken, at også domstole begår fejl og ikke i alle tilfælde er dygtige nok til at vurdere den dybt komplicerede skatteret, som de – meget naturligt - ikke er eksperter i.

Risikoen i skattesager er således, at domstolene kommer til at læne sig (for meget) op ad den advokat, som de kender bedst og møder hyppigst. Nemlig Kammeradvokaten, der fører alle skattesager på vegne af staten. Det er ikke sikkert, at det forholder sig sådan, men man må ikke være blind for, at risikoen er til stede, selvom domstolene forståeligt nok har en noget anden selvforståelse af deres dømmekraft.

Tillid til domstolene er afgørende

I en retsstat som den danske er tilliden til vores domstolssystem af afgørende betydning. Det er således retssikkerhedsmæssigt bekymrende, hvis der tegner sig en tendens til, at skatteydere afstår fra at føre skatteretsager, fordi sandsynligheden for medhold på forhånd er for lille, eller fordi det er ”påfaldende, så ofte foreliggende faktisk og retlig tvivl er faldet ud til Skatteministeriets fordel”.

Tilliden til vores domstole må ikke lide et knæk, for så er risikoen, at folk afstår fra at bruge dem. Med den konsekvens, at domstolene ikke bliver forelagt et tilstrækkeligt stort antal skattesager, så de kan udøve den nødvendige kontrol – kvantitativt som kvalitativt - af forvaltningens skøn, hvilket vil forringe deres skatteretlige kompetencer yderligere.

At SKAT vinder mere end omkring 85 pct. af alle sager ved domstolene, kan således være udtryk for, at systemet fungerer, således som tidligere Højesteretspræsident Børge Dahl indikerer. Men det kan også være et sygdomstegn og udtryk for, at borgere og virksomheder på forhånd opgiver at føre en langstrakt og opslidende skattesag. Dét bør politikerne igangsætte en nærmere undersøgelse af som led i en kommende Retssikkerhedspakke III (skattekontrolloven) eller IV (klagestrukturen på skatteområdet), hvor det fx vil være nærliggende at sammenligne den danske klagestruktur med den norske og den svenske, hvor skatteyderne har en medholdsfrekvens på henholdsvis 40 og 25 pct. Dét er der sikkert en logisk forklaring på, men hvilken?  

Fokus på SKATs ankekultur

Det har ikke altid været sådan, at skatteyderne gik i retten som forudnævnte tabere. Faktisk tabte SKAT i 1996 ca. hver 3. af de skatte- og afgiftsdomme, som Højesteret afsagde det år, hvilket førte til selvransagelse. Skatteministeriet indskærpede således, at der – også – i skattesager gælder et legalitetsprincip, jf. Tidsskrift for Skatter og afgifter 1998.137.

Legalitetsprincippet indeholder følgende retssikkerhedsmæssige principper:

  • Beskatning kræver klar hjemmel i lovgivningen.
  • Hvis der er tvivl om hjemmelsgrundlaget, er det ubetinget myndighedernes problem.
  • Myndighederne kan ikke fortolke i skærpende retning udover, hvad lovens tekst og eventuelt klare lovmotiver, berettiger til.
  • Hvis der er usikkerhed om rækkevidden af en hjemmel, skal den underkastes udvidende fortolkning, hvor dette er til gunst for skatteyderen.
  • Det antages, at domstolene – bortset fra de tilfælde, hvor der foreligger konkret og egentlig omgåelse eller misbrug af reglerne – vil være stærkt tilbageholdende med at acceptere fortolkninger, som myndighederne har ment var nødvendige for at undgå en – efterfølgende og videregående –udnyttelse af reglen.

Som det tydeligt fremgår af SKATs eget legalitetsprincip, er SKAT ikke sat i verdenen for at afprøve grænser. Ikke desto mindre er det, hvad der ofte sker i praksis. Ja, faktisk har de på en række områder haft som decideret målsætning at  afprøve rækkevidden af reglernes anvendelsesområdet, hvilket er nærmere beskrevet i CEPOS´ notat ”Erhvervslivet er prøveballoner, når SKAT ’afprøver rækkevidden af reglerne’”. Samme konklusion er professor Jan Pedersen nået frem til i Ugeskrift for Retsvæsen, U.2014B.251:

Under alle omstændigheder er det utvivlsomt, at Skatteministeriets sammenfatning af legalitetskontrollen [….] ikke er dækkende for de senere års praksis.

SKAT bryder såvel legalitetsprincip som retssagsinstruks

Et eksempel på, at SKAT afprøver rækkevidden af reglerne, er den ovenfor omtalte sag mod selskabet Paranova, mens et andet eksempel er en nylig afgjort sag mod erhvervsmanden Peer Kølendorf. Han vandt først 3-0 over SKAT i Landsretten, hvorefter SKAT ankede sagen til Højesteret, hvor SKAT led et nederlag på 5-0.

En sådan sag må kræve selvransagelse hos såvel Skatteministeriet, SKAT og Kammeradvokaten, for et eller andet være gået galt med legalitetskontrollen. Det er i hvert fald ikke hverdagskost, at de tre musketérer - SKAT, Skatteministeriet og Kammeradvokaten – går fra banen med to æg i bagagen. Godt nok mente man hos Kammeradvokaten – og også i Skatteministeriet må man dermed formode – at sagen var principiel, og at rigtigheden af 3-0 nederlaget derfor skulle testes af ved Højesteret. Tilbage står dog stadig, at anken er svær at forene med punkterne i ovennævnte legalitetsprincip og også forekommer tvivlsom i forhold til SKATs egen retssagsvejledning. Efter denne er det således et krav, at Skatteministeriet kun anker en tabt dom, hvis der er ”en begrundet formodning om, at det vil ende med et andet resultat i sagen”. Den formodning har Skatteministeriet og Kammeradvokaten givetvis haft, om end den viste sig at være hamrende forkert.

Derfor har sagen samlet set efterladt ridser i lakken hos både SKAT, Skatteministeriet og hos Kammeradvokaten, som for sin fejlslagne juridiske vurdering ved to instanser i træk, høstede et honorar på 6,75 mio. kr. i alt. Tilliden til deres dømmekraft i forhold til overholdelse af SKATs legalitetsprincip og SKATs retssagsinstruks har således lidt et knæk, og spørgsmålet, der rejser sig, er, om man overhovedet kan stole på, at SKAT og Skatteministeriet overholder de principper, som de selv melder ud?

Retssikkerhedspakke II - SKAT har fået en chance til

I erkendelse af, at SKAT og Skatteministeriet tilsyneladende har forladt såvel det hidtil gældende legalitetsprincip og den gældende retssagsvejledning, er der som led i den nye Retssikkerhedspakke II indgået bred politisk aftale om, at Retssagsvejledningen skal opdateres og udvides, så:

det klart fremgår, at SKAT skal agere ud fra fastlagte restriktive kriterier, når SKAT vurderer, hvilke sager, der indstilles indbragt for domstolene.

Lidt ironisk kan man sige, at politikerne dermed indskærper for SKAT og Skatteministeriet, at de fremover skal underkaste sig det legalitetsprincip og den retssagsvejledning, der allerede gælder. SKAT og Skatteministeriet har – kort sagt – fået endnu en chance til at bevise, at de er i stand til at efterleve gældende retssikkerhedsprincipper. I modsat fald må man fra politisk side ty til mere indgribende virkemidler og indføre appelbegrænsning, så SKAT ikke skal kunne anke en allerede tabt sag for domstolene.

Betænkning om appelbegrænsning

Muligheden for appelbegrænsning i skattesager blev rent faktisk overvejet af en arbejdsgruppe i 1987, jf. Betænkning nr. 1105 fra maj 1987.

Blandt de argumenter, der talte for appelbegrænsning, var hensynet til borgernes økonomiske og psykiske situation, ligesom det blev fremhævet, at Skatteministeriet ikke skal kunne belaste domstolene med sager af mindre principiel betydning.

Som stærkeste argument mod appelbegrænsning og dermed stærkeste argument for at bevare Skatteministeriets adgang til domstolsprøvelse blev det i betænkningen anført, at domstolene skal have adgang til at vurdere principielle skattesager:

der er grund til at nære alvorlige betænkeligheder mod en ændring, der er egnet til at svække præjudikatværdien af domstolenes afgørelser på skatteområdet. Disse betænkeligheder gør sig særligt gældende for meget principielle sager, hvorved forstås sager med stor fremtidig betydning som præjudikat.” (jf. betænkningens side 48n-49ff.)

Når ét af de væsentligste argumenter for at bevare SKATs og Skatteministeriets mulighed for at indbringe sager for domstolene er, at man ikke vil svække præjudikatværdien af domstolenes afgørelser på skatteområdet, kan det undre, at man fra politisk side har kreeret et system, som afholder borgere og virksomheder fra at føre selv principielle skattesager ved domstolene, fordi de enten ikke har de menneskelige og økonomiske ressourcer til at gennemgå en årelang skattesag, eller fordi de har medholdsstatistikken imod sig.

At V-regeringen med bred støtte fra S, DF, LA, RV og K nu har valgt at genindføre omkostningsgodtgørelse for selskaber og fonde i skattesager, er således vigtigt for retssikkerheden, fordi det øger sandsynligheden for, at skatteyderne vælger at føre de rigtige sager og fører dem med den fornødne saglige bistand. Men tilbage står den statistiske medholdfrekvens, der kan skabe generel mistillid til, om man som skatteyder overhovedet kan få medhold i en skattesag.

Ovenstående sag med Paranova viser, at skatteyder i mindst ét tilfælde har afstået fra at føre en sag ved domstolene, grundet bl.a. den lave medholdsprocent. Det store spørgsmål – som bør indgå i overvejelserne i forbindelse med de kommende retssikkerhedspakker III og IV - er derfor, om Paranova er en enlig svale eller én blandt flere, der har afstået fra at føre en langstrakt skattesag mod SKAT for i stedet at indgå, hvad de betegner, som et urimeligt forlig.

Dette forhold bør regeringen som led i de kommende retssikkerhedspakker iværksætte en undersøgelse af, ligesom den - med afsæt i bl.a. Lida Hulgaards undersøgelse, Jan Pedersens ”10 overraskende højesteretsdomme” samt komparative studier af de svenske og norske klagesystemer – bør afdække, hvorvidt det er udtryk for en høj grad af retssikkerhed eller måske snarere det modsatte, når danskerne statistisk set kun vinder 10-15 pct. af alle skattesager ved domstolene. For hvis tvivlen til domstolenes rolle i skattesager først bider sig fast, så vil det svække præjudikatværdien af domstolenes afgørelser i en grad, hvor ankebegrænsning for SKAT og Skatteministeriet kan være eneste vej til at genskabe tilliden til domstolsprøvelsen og dermed tilliden til, at danskerne også på skatteområdet har den retssikkerhed, som de fortjener. 

Profil
Henriette Kinnunen authorimage Henriette Kinnunen blogger om alt, hvad der har at gøre med aktiviteten inden for Skats mure. Hun er skatteretsekspert og har øje for de juridiske sammenhænge i enhver skattesag.
 
Henriette Kinnunen er cand.jur med speciale i selskabs- og fondsbeskatning, men hun har stor indsigt i skatterettens kringelkroge og Skats arbejde generelt. Hun er Tax and Public Affairs Director hos Grace Public Affairs. Hendes baggrund omfatter stillinger som presserådgiver i Skat, chef for et retssikkerhedsprojekt i Skat og videnjurist i Advokatfirmaet Bech-Bruuns skatteafdeling.

Tidligere bloggere på borsen.dk