Højere lovkvalitet gennem inddragelse

Det må være afgørende for et retssamfund, som det danske, at lovgivningen er af høj kvalitet. Men hvornår er den det? En velstruktureret tekst, tydlige formålsbestemmelser og måske nogle definitioner af flertydige begreber sætter de fleste i stand til, at arbejde med teksten. Men kvalitetssikring handler om mere end tekst.

På sin blog skrev Henriette Kinnunen i forrige uge om et brev, som bl.a. Danske Revisorer og Advokatsamfundet havde sendt til skatteministeren i sommer. Brevets indhold kender vi ikke, men af blogindlægget er det tydeligt, at organisationerne opfordrede ministeren til for det første, at lade skattekontrolloven revidere og, for det andet, at lade et fagligt bredt ekspertudvalg stå for dén revision.

Jeg kan ikke forholde mig til det konkrete forslag. Helt generelt skulle man vel mene, at det tilfører kvalitet til lovgivningsprocessen, hvis de der påvirkes direkte af de nye tiltag bliver hørt: I et moderne retssamfund som vores er reguleringen kompleks og forfølger – selv på vitale områder – forskellige og til tider modsatrettede mål. Kompleksiteten kan og vil føre til, at ny lovgivning ikke altid rammer plet og afføder utilsigtede konsekvenser.

For at minimere generne af regulering bør det være en selvfølgelighed, at de mennesker, der kender til det regulerede område mest – nemlig de berørte borgere og virksomheder – bliver inddraget i lovgivningsprocessen.

De danske ministerier og styrelser er spækket med fagligt stærke personer, som har kompetencen til uden megen besvær at forfatte lovgivning om dette og hint. Ikke sjældent er det disse personer, som kender reguleringen bedst og som præger retsudviklingen ved i første række, at forfatte lovforslagets bemærkninger, i næste at skrive eller være redaktør på udgivne lovkommentarer. I princippet kunne de varetage det lovforberedende arbejde alene. Men det bør de aldrig gøre.

For som Justitsministeriet skriver i sin vejledning om lovkvalitet, så er det et ”selvstændigt mål at sikre, at de berørte parter inddrages i udarbejdelsen af lovgivning, som vedrører deres forhold”. Det er også et synspunkt, som giver rigtig god mening i et retssystem som vores, hvor der lægges så stor vægt på lovens ord og forarbejder.

Den vigtigste lovgivning udarbejdes i Danmark ikke af folketingets medlemmer, man af forvaltningen. Når et lovudkast er skrevet færdigt her, sendes det i høring hos centrale organisationer og offentliggøres på hoeringsportalen.dk. De høringssvar, der kommer tilbage til ministeriet, medfører tit, at der justeres i lovudkastet og på papiret ser den danske høringsmodel derfor tilforladelig ud. Det er den for så vidt også; men der er knaster.

Advokatsamfundet har talløse gange påvist, at høringsfristerne bliver så korte, at det i realiteten er umuligt at indsende et gennemarbejdet svar. Justeringerne sker derfor kun på overfladen; og det gælder alle typer af regulering (love, bekendtgørelser, EU-retsakter) på alle områder (justits, miljø, skat, trafik, osv.).

Noget tyder på, at vores høringsmodel lider af systemiske mangler, der skal afhjælpes. For vi kan ikke være det bekendt, at ny regulering forceres. Særligt ikke i principielle spørgsmål og når reguleringen pålægger borgere og virksomheder pligter over for hinanden eller samfundet.

Justitsministeriet er skam opmærksomt på problemet: I vejledningen om lovkvalitet står sort på hvidt, at der netop er ”betydelige ulemper” ved at forcere lovforslag gennem systemet. Nogle gange bliver processen så forhastet, at selv ikke den mest kvalificerede indsigelse kan føre til justeringer, simpelthen af hensyn til Folketingets tidsplan. I stedet må man fremsætte endnu et lovforslag, der så kan ændre det netop vedtagne. Bevares, dét løser problemet. Men kan vi ikke gøre det lidt mere grundigt fra starten?

 

Det løsningsforslag med fagligt (læs: interessemæssigt) brede ekspertudvalg, som Henriette Kinnunen refererede, kunne sikre en højere grad af inddragelse end nu. Spørgsmålet er dog, om løsningen er optimal. På spørgsmålet om hvad der er bedst – bredere inddragelse eller smallere – ville foretrækker jeg bredde. Derfor mener jeg ikke, at man skal begrænse sig til en model med mere eller mindre lukkede ekspertudvalg, som efter et halvt til et helt års arbejde kan træde ud i lyset og præsentere sit orakuløse lovudkast. Det er bare ikke bredt nok funderet.

En interessant mulighed kunne være, at gøre som flere af de stater, vi normalt sammenligner os med: Her udsender man tit og ofte hvid- og grønbøger om alt fra strategiske udfordringer og principielle spørgsmål til meget konkrete overvejelser om justering af en enkelt sætning eller to i en lov. Der er ikke tale om en høring i traditionel dansk forstand, for der foreligger slet ikke noget lovudkast. Det er selve idéen, offentligheden får lov til at kommentere og påvirke. Så pointen er simpelthen den, at rejse en debat og give alle og enhver en chance til, at kommentere embedsværkets skitser før de forlader tegnebrættet.

Som vi så med offentlighedsloven – der nærmest er en tro kopi af det lovudkast, et ekspertudvalg havde præsenteret – er der faktisk en stor efterspørgsel efter inddragelse.

Inddragelse højner lovgivningens kvalitet og hvis ikke autoritet, så i hvert fald også legitimitet. I et retssamfund, hvor der lægges stå stort vægt på hvad der rent faktisk står i loven og kan tolkes af forarbejderne, er dette bestemt en overvejelse værd, skulle jeg mene.