Klumme: Manglen på fælles forståelse af tillid gør det svært at få reformerne til at virke

Vi befinder os i en global tillidskrise, hvor politikere og politiske systemer, offentlige instanser og andre autoriteter er udsat for sønderlemmende kritik. Ikke mindst for deres manglende evne eller vilje til at håndtere andre kriser – herunder klimakrisen – på en konsekvent og troværdig måde og lade handling følge ord.

Ikke desto mindre bliver modeller for udvikling af den danske velfærd ved med at trække på tillid som en væsentlig ressource. Det kommer til udtryk i bestræbelser på at fremme afbureaukratisering, selvledelse og frisættelse af offentlige organisationer og deres ansatte baseret på tillid – som modvægt til rigide regler og den økonomiske overstyring, der særligt forbindes med udbredelsen af New Public Management.

I sin tale på Kommunalpolitisk Topmøde 16. marts anerkendte statsminister Mette Frederiksen (S) vigtigheden og værdien af kommunernes bidrag til det danske velfærdssamfund, men lagde samtidig vægt på, at den danske velfærdsmodel er under pres og trænger til fornyelse og reformer.

Et af de store problemer, fremhævede hun, er det voksende bureaukrati i kommunerne, som kommer til udtryk i omsiggribende og selvforstærkende administrative processer, detailstyring og dokumentationskrav. Det kalder på en gennemgribende afbureaukratisering – til gavn for den borgernære velfærd. Mere konkret vil regeringen have, at denne indsats udmøntes i besparelser på 3 mia. kr. i den kommunale administration. Mere om det senere.

Tillidsbaserede reformer skal som udgangspunkt være til gavn for alt fra den offentlige værdiskabelse og kvaliteten af offentlige serviceydelser til de offentlige ansattes motivation, trivsel og psykiske arbejdsmiljø. Det er tanken.

Men hvad er det for en tillid, vi taler om i en offentlig sammenhæng? Manglen på tydelighed og fælles forståelse fører til store udfordringer med at få reformerne til at virke og levere resultater i praksis.

Seneste eksempel på utydeligheden finder man i SMV-regeringens “Ansvar for Danmark”, ifølge hvilket regeringen vil “gennemføre den mest omfattende frisættelse af den offentlige sektor i velfærdssamfundets historie”.

Regeringsgrundlaget lægger på den ene side vægt på, at offentlige ledere skal have større ledelsesrum, at medarbejderne skal mødes med tillid og respekt for deres faglighed, og at statslig og kommunal regulering, tilsyn og kontrol skal begrænses.

På den anden side handler regeringens bud på “Velfærd 2.0" også om at “styrke det frie valg”. Den enkelte borger skal have flere og bedre muligheder for at vælge den velfærd og service, der passer bedst til vedkommendes livssituation. Og det skal ske “på en måde, der ikke medfører øget bureaukrati”.

Der advokeres med andre ord for mere marked og mere konkurrenceudsættelse af offentlig velfærd og service. Men det står ikke klart, hvad frit valg har at gøre med offentlig frisættelse og tillid.

Er frit valg ikke snarere en del af New Public Management, og fører det ikke til mere – snarere end mindre – bureaukrati? Det kræver almindeligvis udførlige specifikationer af offentlige serviceydelser at udsætte dem for konkurrence.

Helt jordnært er regeringsgrundlaget udtryk for et politisk kompromis, hvor det forudsættes, at en afbureaukratiseringsdagsorden, der skal fremme selvbestemmelse og samarbejde i den offentlige sektor på et grundlag af tillid, kan trække på samme hammel som liberalistiske fordringer om markedsgørelse og konkurrence.

Hvis man graver et par spadestik dybere, står det dog klart, at der ikke blot er tale om en modsætning mellem et tillidsrationale og et økonomisk rationale, men om forskellige opfattelser af tillid, som er rodfæstet i forskellige modeller for offentlig ledelse og styring. Det kalder på en begrebsafklaring.

Som udgangspunkt kan vi i offentligt regi sondre mellem en institutionel, en økonomisk, en moralsk og en relationel tillidsforståelse.

Institutionel tillid er forbundet med den klassiske weberianske styringsmodel, hvor tillid er knyttet til bureaukratiske og professionsorienterede regler og normer, som skal sikre borgerne en lige og retfærdig behandling.

Den økonomiske tillidsforståelse (som især forbindes med New Public Management) bygger på antagelser om opportunisme og forbinder tillid med en noget for noget-tankegang, kontrakter og tilhørende sanktioner. Og dermed en forestilling om, at vi får en stærkere offentlig sektor gennem konkurrence og kontraktstyring. Afgørende er det, at begge disse former gør tillid til en systemisk baggrundsvariabel, som man ikke behøver at tale eksplicit om eller gøre et stort nummer ud af. Tilliden er indlejret i upersonlige regler og normer eller i kontrakter.

Over for disse står så den moralske og den relationelle tillid, som fokuserer på værdien af social tillid (mellem mennesker) og sociale relationer. Det er først med moralske og relationelle fordringer, at tillid bliver til et konkret ledelsesmæssigt anliggende. Mens den moralske forståelse fremhæver tillid som et ubetinget gode, er den relationelle forståelse bedre rustet til den dynamiske virkelighed i og omkring offentlige organisationer. Her er tillid noget, der hele tiden bliver til i sociale processer mellem ledere og medarbejdere.

De seneste 10-15 års bestræbelser på at skabe tillidsreformer, afbureaukratisering og frisættelse i den offentlige sektor er særligt forbundet med den relationelle tillidsforståelse. Relationel tillid kan ikke stå alene, men den kan bidrage til at adressere og udbedre bureaukratiets og markedets iboende begrænsninger og blinde pletter, og det er et vigtigt led i bestræbelserne på at skabe en stærkere, mere sammenhængende og udviklingsdygtig offentlig sektor.

Derfor er det problematisk, når også denne dagsorden i alt for tydelig grad bliver underordnet en økonomisk logik og tillidsforståelse, som det er tilfældet i regeringsgrundlaget – og endnu tydeligere efter statsministerens tale på Kommunalpolitisk Topmøde, hvor afbureaukratisering og frisættelse blev gjort til et spørgsmål om at opnå nogle meget konkrete kommunale besparelser.

Der er mange grunde til, at hidtidige bestræbelser på at reformere den offentlige sektor med tillid ikke har været en ubetinget succes. Ikke alene er det i praksis, på godt og ondt, svært at vriste sig fri af bureaukratiets og markedets faste greb. Dertil kommer andre reformdagsordener, almindelig reformtræthed og problemer med løbende nedskæringer og akut overbelastning og underbemanding i store dele af den offentlige sektor.

Og oven i dette skal så lægges problemer med begrebsforvirring og krydsede politiske linjer, der kan bidrage til at skabe usikkerhed, mistillid og kynisme rundt omkring i det offentlige landskab.

Man risikerer at møde modstand fra offentlige ledere og medarbejdere og måske også borgere, hvis man spænder en diskussion, som ellers har bygget på relationelle tillidsidealer, for en vogn, som er klistret til med frit valg og offentlige besparelser. Og så bliver det måske endnu en gang ved snakken om mere tillid.