Kompleksitet, bøder og usikkerhed spændte ben for statens grønne milliardhåb

Usikkerhed om økonomi og værdikæder, bøder og for store risici. 

Listen over ting, der stod i vejen for villigheden til at byde ind på regeringens milliardstore udbud til fangst og lagring af CO2, er lang.

Det har to forskellige analyser fra henholdsvis konsulent- og rådgivningshuset KPMG og den grønne tænketank Ceri – Climate and Energy Research Institute – hver især konkluderet. 

Det sker i kølvandet på, at blot to virksomheder valgte at byde ind på de 28,7 mia. kr., som regeringen har sat i en pulje til udviklingen af fangst og lagring af CO2. En teknologi, der er blevet udnævnt som afgørende for, at Danmark når sine klimamål – og som efter planen skulle indfange og lagre 2,3 mio. ton CO2 årligt allerede fra 2030. 

De mængder kommer man dog ikke til at nå. 

Hos KPMG understreger partner Morten Eskerod, der er en af partnerne bag konsulenthusets analyse, at der var flere årsager til, at otte af de i alt ti prækvalificerede projekter faldt fra undervejs i udbudsprocessen og endte med ikke at byde ind på statens milliarder. Analysen, som konsulenthuset har foretaget, baserer sig på interview med netop de otte virksomheder. 

Der er dog ikke ét identisk billede på tværs af de otte aktører, fordi de er forskelligt sammensat, fortæller Morten Eskerod.

“Men noget af det, de næsten alle sammen lægger stor vægt på, er markedsforholdene og usikkerhed omkring værdikæden. Det er særligt inden for lagring, at der stadig er en stor umodenhed i markedet, som gør, at det har været svært at indgå de nødvendige aftaler,” siger han.

Regeringens udbud for CO2-fangst begyndte allerede at smuldre i sensommeren sidste år, da Ørsted meddelte, at energigiganten ikke længere ville byde ind på hverken nuværende eller kommende udbud om teknologien. Ørsted var ellers et af de ti projekter, der var blevet prækvalificeret til at få fat i nogle af statens milliarder til teknologien. 

Senere fulgte et partnerskab mellem Eon og affaldsenergiselskabet Arc trop, og i december begyndte en række af de resterende affalds- og forsyningsselskaber så at falde på stribe og melde sig ud af udbudsrunden. 

Ved udbuddets deadline i begyndelsen af februar stod blot cementproducenten Aalborg Portland og en endnu ukendt anden byder tilbage – sidstnævnte sprang til i tolvte time. 

Børsen har forsøgt at få bekræftet, hvem den anden byder i udbudsrunden er. I en rundspørge foretaget blandt de ni andre prækvalificerede projekter har otte af dem bekræftet, at de som tidligere udmeldt fortsat ikke har budt ind på statens milliarder. Kun Vestforbrænding har ikke ønsket at kommentere på, hvorvidt affalds- og energiselskabet alligevel er endt med at byde trods en tidligere udmelding om det modsatte. 

Komplekst at bygge værdikæde 

Udover et umodent marked for lagring af CO2 har aktørerne ifølge KPMG’s rapport også peget på udfordringer med bl.a. vilkår for kontrakterne, interne strategiske forhold og markedets udvikling som årsager til, at de ikke valgte at byde. 

Samtidig har en stor del også fremhævet, at de bøder, man fra myndighedernes side vil lange ud, hvis selskaberne ikke når at indfange visse mængder CO2 inden for tidsfristen, også puster dem i nakken. 

Hos den grønne tænketank Ceri har man ligeledes konkluderet, at de potentielle bydere i udbuddet endte med at melde sig ud af konkurrencen, fordi betingelserne kort sagt ikke var attraktive nok. 

Det skyldes ifølge selskabets analyse en kombination af en høj risiko for forsinkelser, fordi der er tale om en helt ny teknologi, store økonomiske konsekvenser ved netop forsinkelserne, og at de kommunale anlæg måske har mindre appetit på risiko.

Generelt kan udbuddets udfordringer koges ned til én sætning: Det er komplekst. Komplekst, fordi der skal bygges en helt ny værdikæde, og det er forbundet med et hav af risici og udfordringer. 

“Der er andre klimateknologier, der kigger mere ind i at skulle skaleres, men med en teknologi som CO2-fangst og -lagring skal det etableres helt fra bunden i Danmark. Det øger kompleksiteten,” siger Morten Eskerod. 

Bøderne fylder

KPMG’s analyse har dog også fundet lyspunkter i samtalerne med de otte aktører. De er alle sammen gået ind i udbudsrunden med “stor seriøsitet”, understreger Morten Eskerod. De har CO2-fangst som et strategisk sigte – både på vegne af klimaet og fordi det rent forretningsmæssigt er nødvendigt at være med på den lange bane. 

Men man har i sidste ende ikke været i stand til at tage den samlede risiko, der har været forbundet med et endeligt bud på statens milliarder. 

“Det kan også hænge sammen med, at der er nogle udbudsvilkår, der betyder, at hvis projekterne ikke leverer lagring inden for en vis tidsramme, så kigger de potentielt ind i at skulle betale en bod. Den kombination – mellem usikkerhed og potentiel bodsbetaling – kan være svær at acceptere,” siger Morten Eskerod. 

Hos Ceri har direktør Peter Mogensen samme bekymring om bøderne. Derfor foreslår tænketanken, at der ses på bøderegimerne fremadrettet.

“Hvis bøderne for, at man ikke leverer, bliver for høje, så er der jo et tippepunkt, hvor risikoen bliver ude af trit med, hvad det koster virksomheden, hvis den ikke lykkes. Det er vores bekymring, at staten ikke har lært af historien. At man begår de samme fejl, dybest set, igen og igen og igen,” siger han.

Derfor er Peter Mogensen heller ikke overrasket over, at så mange virksomheder faldt fra undervejs i udbudsprocessen. For hvis man laver et udbud, er man nødt til også at tænke over, hvad kommunerne i sidste ende kan være med til – for flere af de affaldsenergianlæg, der skal installere CO2-fangst på deres anlæg, er netop kommunalt ejede. 

“Jeg kan jo kun gisne, men kommuner kan ikke tage ret meget risiko på skatteydernes vegne,” siger direktøren.

Vil have evalueret forløbet

Tænketanken Ceri har i forbindelse med analysen opsat en række anbefalinger til fremtidige udbud. Her foreslår tænketanken bl.a., at man fremover overvejer, hvordan statsstøtten og risikodelingen sammensættes, så man ikke ender ud i en lignende situation igen. 

Tænketanken foreslår, at man reducerer risikoen for de kommunale forsyningsselskaber, og at man deler risikoen anderledes mellem bydere og staten. 

Samtidig vil man have evalueret yderligere på, hvad der gik galt. 

“Vores forslag konkret er at nedsætte en reelt uafhængig arbejdsgruppe, altså en evalueringsgruppe, der graver sig ned i, hvordan de her udbud er forløbet, og hvad kan vi lære af det. Ikke for at dele lussinger ud, men for at blive klogere. Hvad er der gået galt? Fordi det er gået galt,” siger Peter Mogensen.

Hos KPMG understreger partner Morten Eskerod, at man fra konsulent- og rådgivningshusets side ikke er ude på at pege på, hvad der gik galt eller var “helt forkert” i regeringens udbud. Han anerkender, at det er en kompliceret proces. Men nu er der taget de første skridt, og man har gjort sig nogle erfaringer.

“Derfor har vi haft et ønske om at sample op, identificere eventuelle fællesnævnere og tage de erfaringer med videre,” siger han.