Ny infrastruktur budgetteres så primitivt, at lovende projekter kan dø i fødslen

Knud Erik Andersen

Tilbage i 2007 indførte Transportministeriet den såkaldte ”Ny anlægsbudgettering”, hvor store trafikanlæg bedømmes, som om de er enten 50 eller 30 pct. dyrere end de egentlig er kalkuleret til.  Vedholdende budgetoverskridelser i årene op til 2007 var årsag til ændringen. Nu mere end ti år efter kører nødløsningen uændret videre, med alvorlige bivirkninger til følge.

 

Ny anlægsbudgettering (NAB) blev indført i 2007 efter vedvarende budgetoverskridelser ved store anlægsarbejder og fik følgende form:

Ved forundersøgelser:             basisoverslag med tillæg af 50 pct.
Ved beslutningsgrundlag:        basisoverslag med tillæg af 30 pct.

Hvis anlægget rent faktisk føres ud i livet, kan bygherren – Vejdirektoratet eller Banedanmark - selv disponere over 10 af de 30 pct., mens de resterende 20 pct. lægges ind i en generel reserve, som trafikpolitikerne i praksis selv disponerer over. (Nærmere beskrivelse af NAB, se [1])

Illustration af hovedprincippet i ”Ny anlægsbudgettering”


Men hvor godt er basisoverslaget?
Et grundliggende problem ved NAB er, at der ikke er klare beskrivelser af, hvor troværdigt og sikkert basisoverslaget overhovedet skal være, og derfor heller ikke en klar beskrivelse af, hvor mere sikker et ’beslutningsgrundlag’ (basisoverslag II) skal være sammenlignet med en ’forundersøgelse’ (basisoverslag I).

Transportministeriet skriver selv om basisoverslaget, at det skal være ”det bedste realistiske estimat ud fra den tilgængelige viden”, og at det ”i videst mulig omfang er empirisk underbygget”. Derudover skal der så i forbindelse med beslutning tillægges ”et erfaringsbaseret korrektionstillæg på 30 pct.” Disse citater viser imidlertid et inkonsistent grundlag, for det giver ikke mening gennem mere end ti år at producere det ene ”bedste realistiske estimat” efter det andet, der samtidig ”erfaringsmæssigt” vedbliver at være markant for lavt og derfor skal have 30 pct. lagt oveni. Skulle det være tilfældet, har Transportministeriet i hvert fald svigtet sin egen tilsynsopgave overfor underliggende styrelser. 
 

’Centralt estimat’ eller bare et ’overslag’?
Det er således i grundlaget for NAB ikke klart specificeret, hvilken kvalitet et basisoverslag egentlig skal have. Er alle udgiftsposter principielt med, eller kan der mangle nogle, så basisoverslaget i visse tilfælde er systematisk undervurderet? Det er uklart.
Udgangspunktet burde imidlertid være, at uanset budgetindsatsens omfang, så skal der etableres et estimat, der er ’centralt’. Et estimat er centralt, hvis den forventede værdi af estimatet svarer til den sande værdi. Et centralt estimat er altså hverken optimistisk lavt eller omvendt ovenud sikkert.

Et centralt estimat har således usikkerheder til både plus- og minussiden, men det virker som om, basisoverslaget nærmest opfattes som en minimumsværdi. For et centralt estimat gælder også, at jo større indsats der bruges på at etablere estimatet, jo mindre bliver usikkerheden. Men denne effekt har mærkværdigvis ikke rigtig nogen plads i NAB. Det indledende basisoverslag kommer, som det nu kommer enten fra Vejdirektoratet eller Banedanmark, og først derefter går processerne i NAB reelt i gang - men altså uden, at der er varedeklaration på kvaliteten af det helt grundliggende basisoverslag.

For simpelt til milliardprojekter
En så simpel fremgangsmåde er måske acceptabel ved relativt små trafikprojekter, hvor detaljerede overslags- og usikkerhedsberegninger kunne have karakter af overkill. Men den simple tilgang med grove korrektionsfaktorer giver ikke mening ved store trafikanlæg i milliardklassen.  Her bør basisoverslagets kvalitet og usikkerhed også afhænge af, hvor kvalificeret, hvor grundigt og hvor uafhængigt tilvejebragt tallene er. Og med uafhængighed tænkes ikke på brugen af ”ekstern kvalitetssikring”. Respekten for den slags har Transportministeriet én gang for alle miskrediteret så eftertrykkeligt, at ingen længere kan have tillid til, at det overhovedet har noget med kvalitetssikring at gøre. (For yderligere uddybning heraf, se reference [2] side 47 - 52)


50 pct. – basta!
Problemerne med NAB er senest blevet tydeligt eksemplificeret i forbindelse med undersøgelser af en fast Kattegatforbindelse. Her er der for nylig offentliggjort en ”screening”, hvor basisoverslagene jf. NAB fik et tillæg på 50 pct. Projektet fremstod på den måde så eksorbitant dyrt, at transportministeren i første omgang ville begrænse de videre overvejelser til alene at omfatte en vejbro og således fravælge jernbanen. Efterfølgende er ministeren dog blevet presset til alligevel at tage jernbanen med i det videre arbejde.

Udgiften til screeningundersøgelsen har formentlig været i størrelsesordenen 1 - 2 mio. kr. Nu er der så afsat 60 mio. kr. til en ’forundersøgelse’. Med så betydelige midler skulle man tro, at der kan opstilles et meget mere sikkert skøn over anlægsprisen. Men da det formelt stadig er en ’forundersøgelse’, skal basisoverslaget, jf. NAB, til sin tid alligevel gives et tillæg på 50 pct., og så vil jernbanen nok alligevel ryge ud igen. Det giver ganske enkelt ikke mening, at 60 mio. kr. ikke fører til et langt mere sikkert grundlag end det, der allerede er fremlagt.


For tidlig frasortering 
Ved forundersøgelser mv. lægges der således 50 pct. til basisoverslaget. Det er udtryk for en slags worst-case-strategi alene med fokus på anlægsudgiften.  På den måde indgår det ikke, at der på et alt for tidligt og usikkert grundlag, er risiko for at fravælge et potentielt samfundsnyttigt projekt. Det mulige tab ved så rigoristisk en tilgang indgår således ikke i overvejelserne bag brugen af NAB.

Når der overhovedet bruges tid og penge på at analysere et nyt projekt, er det vel ikke bare for at male fanden på budgetvæggen. Analyserne har vel til formål at vurdere, om et projekt har samfundsmæssige potentialer til at kunne realiseres. Så hvorfor skal en ensidig budgetpessimisme overrule projektets mulige perspektiver, så længe der overhovedet ikke er taget stilling til, om projektet rent faktisk skal gennemføres?


Vent med tillægsprocenter
NAB er således en ensidig forsikring mod budgetoverskridelser ikke bare ved den endelige beslutning - hvilket der kan være gode grunde til - men mærkværdigvis også i planlægningsfasen længe inden endelig beslutning.

Hvis man rent politisk vil agere både forsigtigt og open minded, så vent dog med tillægsprocenter, til den endelige beslutning skal træffes.  Det giver ikke mening, at man under selve afklaringsprocessen på forhånd skal binde en økonomisk møllesten om halsen på et projektforslag.

Dybest set burde den endelige tillægsprocent afhænge af, hvor stor en afklarende indsats der har været brugt på sagen, og om de kompetencer, der har foretaget vurderingen, har en fornuftig track record af troværdige anlægsoverslag. Det kan ikke passe, at vi bare bevidstløst skal køre videre med to runde tal: 50 og 30 pct.


Forkert signal til markedet
Et af de mange problemer med NAB er også, at man reelt sender det signal til de bydende entreprenører, at staten helt åbent selv regner med, at projektet kan blive 30 pct. dyrere, end basisbudgettet viser. Det er et meget dårligt signal, hvis målet er at opnå konkurrencedygtige priser. I et marked med perfekt konkurrence er fremgangsmåden næppe et problem, men markedet er bestemt ikke perfekt. Det er derimod præget af få store spillere.


Dyr sikkerhed – og for hvem?
Med NAB opnår staten ganske vist mindre risiko for store budgetoverskridelser, men det er jo nemt nok, når metoden bare består i at forhøje budgettet. På den måde risikerer vi som samfund at få for lidt for pengene. Vinderne er på den måde ikke bare entreprenørerne men også de bureaukrater og politikere, der således budgetterer sig fri af offentlig kritik i tilfælde af fordyrelser. Taberne er skatteborgerne.


Overset betydning af ’rollespillet’
Beslutning om og gennemførelse af store anlægsprojekter er også en form for rollespil. Skal samfundet opnå skarpe tilbudspriser, er der brug for, at der med visse mellemrum er krise, når budgettet overskrides. Uden den slags kriser er der for lidt fokus på, og incitament til, at få mest muligt ud af pengene. Med NAB køber systemet ro på bagsmækken, og dem, der betaler, bliver tudet ørerne fulde af, at det hele er udtryk for rettidig omhu og forsigtig budgettering. Det er det nok også, men altså en sikkerked, der er dyrt betalt. 


Statens ”aktieselskaber” slipper
Ny anlægsbudgettering gælder mærkværdigvis ikke, når et statsligt aktieselskab er bygherre. Netop i det tilfælde kunne der ellers være rigtig god grund til ekstra sikkerhed og bedre kvalitet af beslutningsgrundlag. Såvel selskabets bestyrelse som direktion fyrer nemlig sig selv, hvis ikke de leverer overbevisende positive nøgletal for det eneste projekt, de overhovedet har. Men på trods af denne klare inhabilitet skal de selv udarbejde det afgørende beslutningsgrundlag til Folketinget. Brug af NAB ville selvfølgelige også se lidt mærkeligt ud i forhold til reglen om, at 20 pct. af basisoverslaget skal lægges i politikernes egen reservefond, al den stund at hver en krone i forvejen kommer fra statsgaranterede lån. Der er således behageligt friløb for statslige A/S’er – men er det rimeligt?


Ny anlægsbudgettering trænger i den grad til en overhaling. 

Profil

Knud Erik Andersen

Knud Erik Andersen

civilingeniør, selvstændig rådgiver
Knud Erik Andersen deler her på bloggen sin indsigt i Femernforbindelsen, Storebæltsbroen og andre varme transportpolitiske kartofler, når han skriver om trafik og infrastruktur.

Han er forfatter til "The Fehmarn Belt fixed link - made in Denmark", og arbejder med vurdering af trafik, infrastruktur og trafikpolitiske virkemidler. Han har i særlig grad arbejdet med de store faste forbindelser.

Knud Erik Andersen har arbejdet i Vejdirektoratet i en lang årrække, bl.a. som vej- og trafikchef (2002-10), han har været chefrådgiver i trafikplanlægningsfirmaet Tetraplan, og så er han fhv. formand for Transportøkonomisk Forening.

Få Knuds indlæg
som RSS-feed her